增强创新意识　坚持依法行政　

促进洛阳文物事业又好又快发展

同志们：

按照局机关党委的工作部署，今天由我给大家上党课，党课的主题是“增强法制观念，做学法用法模范”下面，我就围绕这一主题，结合洛阳文物行政执法工作实际，从三个方面谈谈自己的认识和体会，与大家进行交流探讨。

一、洛阳市文物资源及执法机构基本情况

洛阳是华夏文明的摇篮、河洛文化的发祥地，是国务院首批公布的历史文化名城和著名古都，也是丝绸之路的东方起点和大运河的中心，文化遗存丰厚灿烂：现有世界文化遗产3项（６处）、全国重点文物保护单位 43处（45项）、省级文物保护单位84处、市县级文物保护单位近500处，馆藏文物40余万件。为保护传承好中华民族的优秀文化遗产，加强和规范文物行政执法力量，成立了专职的文物行政执法机构——“洛阳市文物监察大队”，主要职责为：贯彻宣传文物保护法律法规；受市文物局委托监察违犯文物保护法的行为；完成市文物局交办的相关工作。市文物监察大队成立以来，所办案件获得全国文物行政处罚案卷评比二等奖3次、三等奖2次、鼓励奖1次，获得河南省文物行政处罚案卷评比一等奖3次、二等奖3次，获评河南省文化市场综合执法重大影响案件1件和三等奖1次。目前，我市的孟津县、新安县、偃师市单独设立有文物局，这3个县（市）均建立了文物执法机构；其余6个县的文物执法工作由文化市场综合执法大队承担。

二、洛阳市文物行政执法开展的主要工作及经验做法

近年来，我市的文物行政执法工作，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和《中华人民共和国文物保护法》，坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作“十六字”方针，以文物法律法规为抓手，以查处文物违法案件为重点，扎实开展文物行政执法工作，坚决打击基本建设领域文物违法活动，确保了文物安全。特别是2010年以来，我局不断创新执法方式方法，不断加大执法力度，共立案17起，办结案件17起，下达违法施工停工通知书19份，对重大文物违法行为处罚16起，罚没款入库190万元，文物行政执法工作的有效开展促进了洛阳文物事业健康发展。

（一）大力开展文物法律法规宣传教育，积极营造良好的执法环境

开展文物法律法规宣传教育，目的是争取全社会对文物保护工作的理解、支持和参与，努力为做好文物执法工作创造良好的外部环境。宣传文物法律法规针对不同对象进行：一是向广大群众宣传。坚持每年利用“5·18”国际博物馆日、“11·19”《文物保护法》宣传日、“12·4”全国法制宣传日等时机，通过电视、广播、报纸、网络等媒体，或印制图文并茂的宣传单、宣传版面到社区、部队、学校、乡村，宣传党的文物工作方针、政策，宣传文物法律法规，增强广大群众爱护文物、保护文物的意识。在办理洛龙区东岗村村委会文物违法案时，正是该村村民文物保护意识的提高，多次向我局举报和提供线索，才使该案得以顺利查处。二是向各级领导宣传。依法行政是各级领导干部的职责，通过对文物法律法规的宣传，提高他们对文物保护重要性的认识和依法行政的自觉性，获得他们对文物行政执法工作的重视和支持。近几年在开展文物保护工作宣传时，每次都邀请市委、市政府、人大、政协领导同志到场，向群众宣讲的同时也让领导干部了解文物保护工作的重要性。洛龙区东岗村村委会文物违法案发生后，我局及时向市政府进行了书面报告，多次向分管领导进行口头汇报，得到了领导的重视和支持，批示坚决予以查处。三是向建设单位宣传。主要是向建设单位的法定代表人和现场施工人员宣传文物法律法规，使他们严格遵守有关规定，自觉地承担起文物保护的责任和义务，杜绝在施工中损毁文物事件的发生。近三年来，执法人员先后在不同的时机、不同的施工现场，针对不同的建设单位和施工人员，开展文物法律法规宣传800余次，向建设单位散发宣传单2000余份。

（二）扎实抓好执法队伍建设，努力提高执法人员的综合素质

行政执法是一项政策性、业务性强的工作，执法队伍素质的高低，直接影响到执法质量，影响到法律法规的贯彻实施。我局以建立一支“形象好、作风硬、纪律严、业务精”的文物行政执法队伍为目标，大力开展学习培训，及时建立健全行政执法规章制度，不断推动了执法队伍的规范化建设。一是强化业务学习培训。坚持每周安排半天时间，在执法人员自学的基础上，针对不同的文物执法类型，采取以老带新、以强带弱的形式，对文物执法有关法律法规进行讲解和研讨，对证据的收集方式方法进行传授，以达到共同学习、共同提高。采取走出去、请进来的方式，近三年来共组织30多人次参加全国、省市举办的行政执法人员培训班及文物普查考古知识、文物鉴定培训班，邀请省市业务主管部门、法制部门的专家和业务骨干10余次对执法人员进行全方位的培训。同时，针对近年来文物违法案件呈现的新特点，我局有重点有目的地选定课题进行研讨，从理论和实践的结合上探讨办案过程中所遇难题的解决办法，收到了很好的效果，为查处一些文物违法案件提供了有益的思路和方法。通过多渠道、多形式开展执法人员培训，提升执法人员综合素质和执法水平。洛龙区东岗村村委会文物违法案件发生后，根据掌握的情况和案件的复杂程度，我局及时派出4名作风硬、素质高的执法骨干前往现场收集和固定证据，想方设法说服建设方配合执法，最终使案件得以顺利查处。二是建立和完善行政执法规章制度。设置切合实际的办事程序，有利于形成对行政执法各个环节的监督制约机制。根据《行政处罚法》、《文物保护法》、《文物行政处罚程序暂行规定》等法律法规，我局认真研究制定了《文物行政执法岗位责任制度》、《文物执法巡查制度》、《文物行政执法错案责任追究办法》、《文物行政执法廉洁自律规定》、《110应急联动值班制度》等，通过建章立制，做到以制度管人、管事，规范了行政执法人员的思想和行为。三是坚持开展案卷评查。行政执法案卷评查工作是提高行政执法质量、强化内部监督的重要手段，也是提高执法水平的现实需要。我局在对案卷评查时，始终坚持程序与实体并重、整改提高与注重实效并重的原则，邀请法制部门的专业人员与执法人员一起“找问题、摆问题、改问题”，并对执法案卷评查中发现的问题及时归类汇总，认真分析问题产生的原因，研究制定整改措施，提高办案质量。

（三）严格规范执法行为，不断提升执法水平

规范行政执法行为，提升执法水平，是行政执法工作规范化建设的核心和主要措施。一是建立健全行政执法责任制。建立以领导责任为核心的行政执法责任制，建立健全了行政执法责任制工作领导小组，制定了行政执法责任制的实施方案，对执法任务进行分解和量化，把执法范围、执法权限、执法标准、执法目标和执法责任分解落实到每个执法岗位、执法人员，层层签订了行政执法责任书。二是严格规范行政执法工作程序。坚持执行行政处罚审批制度，凡行政处罚案件先报大队长严格审查、把关，再报分管局长审批。遇到重大文物违法案件先由执法人员集体讨论，对发现的问题及时进行改正，对不规范的执法文书予以修正，对不合格的执法文书坚决补正，做到主体正确、事实清楚、证据充分、适用法律恰当、运用自由裁量权合适、程序合法后，再报局长办公会集体研究处罚决定。三是畅通群众举报渠道。我局采取向社会公布110城市联动举报电话、电子信箱等多种渠道举报方式，并安排专人负责每天浏览网络各大论坛、市政府“连线政府”版块，确保群众反映举报的问题及时发现、及时处理。同时，我们也向社会承诺，对群众电话举报的文物违法问题在市区的30分钟内安排执法人员到达现场、在县乡的15分钟内转交到当地执法部门查处，对网络上举报反映的文物违法问题一经浏览发现后立即安排执法人员查处。多种保障措施，全方位的联动机制，高效率的应急处置，有效地减少了文物违法案件的发生。

（四）不断创新行政执法方式方法，确保执法办案实效

近年来，针对文物违法案件出现的新情况新特点，我局提出了“加强执法巡查、讲究办案方法、注重办案实效”的工作思路，不断探索和创新文物行政执法的方式方法。

在文物执法巡查上，我局坚持采用老办法、尝试新办法，所谓老办法就是对文物遗存分布较为集中区域、各级文物保护单位所在区域和成片开发建设的区域，每周安排执法人员加强执法巡查，主要检查建设方是否履行文物审批手续，勘察施工现场是否存在古文化遗迹被破坏情况。近三年来，我局先后安排执法人员出动400余人次，巡查行程近6000公里，均制作了巡查日志。尝试新办法就是通过了解掌握报纸、网络上发布的建设工程招标公告，及时对即将施工的区域进行巡查，督促建设方认真履行文物审批手续，杜绝文物违法案件的发生。同时，我局加强了与各文物保护单位管理机构联系，发挥他们联动巡查的作用，发现文物违法问题及时报告，确保了文物保护单位的安全。

在办案方式方法上，我局通常注意把握以下三点：一是掌握实情、灵活执法。在案件调查取证前，我局坚持组织案件承办人认真分析案情，充分掌握违法主体、违法事实、适用法律及当事人的基本情况、承受能力和关系网，以便灵活开展执法，有针对性地收集相关证据。以洛龙区东岗村村委会文物违法案为例，作为村一级基层组织的建设方承受能力弱，案件发生后一直不与执法人员正面接触，后来虽接触了但拒不承认违法事实，执法人员通过宣讲法律摆事实使建设方承认违法了，但拒不在执法文书上签字。在案件查处遇到困难的情况下，我局及时与城建、规划、公安部门协调联合开展了执法活动，建设方在多部门联合执法的压力下，最终接受了处理。二是动作迅速、环环紧扣。从案件调查取证到实施处罚，坚持集中时间、力量和精力，从速从快，环环紧扣，抓住办案最佳时机，不给当事人留有活动的空间和时间，快速办结。洛龙区东岗村村委会文物违法案从立案到集体研究决定予以处罚只用了一个月的时间，充分说明快速办案的好处，不等说情人的到来，案件已经有了结论。三是以理服人、以法服人。对被查处的建设方先讲理、再讲法，以情理感人，以法服人，使当事人知情服法。善待来说情的人，热情接待，讲清违法事实、依据和危害，灵活掌握自由裁量权，说明照顾性的处理意见，让说情人说服建设方服从处理决定，缓解与建设方的对立矛盾，尽量做到和谐结案。

近几年的文物行政执法实践证明，只要认真规范执法行为，严格落实执法程序，坚持做到依法行政、文明执法，既能树立执法部门的权威，又能确保执法办案质量。近三年来，我局办的文物违法案件没有一起被提起行政复议或行政诉讼，也没有出现因执法不规范而遭到投诉或举报的现象。

三、坚持依法行政，促进文物事业又好又快发展

加强行政执法工作是文物法制建设的重要内容，党的十八届四中全会提出：全面推进依法治国,将依法行政、严格执法贯穿于文物保护工作的全过程是新形势下对文物行政部门提出的新任务、新要求,在今后的文物行政执法工作中，要深入贯彻落实党的十八届四中全会、省委九届九次全会和市委十届十三次全会精神，按照上级建设法治政府、服务型政府的一系列指示要求，有计划、有步骤、有重点地改进文物行政执法工作,创新文物行政执法机制,规范文物行政执法行为,提升文物行政执法水平,努力塑造严格、规范、公正、廉洁、文明、高效的文物行政执法形象,为我市文物保护事业健康持续发展营造良好的法治环境。

（一）改进文物行政执法方式，全面实施行政指导。坚持把行政指导纳入文物行政管理和执法的全过程，采取提醒、协商、教育、建议、劝导等方式，指导行政管理相对人自觉履行法定义务,主动纠正文物违法行为。全面落实文物行政处罚事前提示、事中指导、事后回访制度，在文物违法行为易发时段到来之前,市文物监察大队要通过电话、短信、文件等形式,向行政管理相对人进行提示、解释、告诫，督促行政相对人履行法定义务，减少文物违法行为的发生。对有违法倾向的建设单位，主动进行温馨说服教育，促其主动整改，确保文物安全。在作出文物行政处罚的同时，不仅要履行法定的告知义务，还要针对具体违法事项,向行政相对人分析违法的原因,帮助其及时消除影响，改正违法行为。要认真落实行政执法回访制度，每次文物行政处罚作出决定后，在送达决定文书的同时，送达行政执法回访意见表,并在送达回证上签字,由当事人现场或者事后填写并交回；如当事人不愿填写或者未交回，由相关执法监督机构以30%的比例进行回访，及时了解文物违法行为的纠正、整改情况，以及行政执法人员在执法过程中是否存在违法违规情形，促进执法关系的和谐。

 （二）认真组织学习培训，努力提高文物执法人员素质。以建立一支“形象好、作风硬、纪律严、业务精”的文物行政执法队伍为目标，大力开展学习培训，从思想政治上强化执法人员正确看待手中权力，树立公正、公平执法意识;从执法行为上强化执法人员熟练运用法律法规和执法程序，不断提升执法人员业务素质和执法水平。一是加强推进报务型行政执法建设有关精神的学习。认真组织文物执法人员学习《河南省人民政府办公厅关于推进服务型行政执法建设的意见》（豫政办【2012】78号）、《河南省人民政府办公厅关于做好2015年度全省推进服务型行政执法建设工作的通知》（豫政办〔2015〕38号）和市政府推进服务型行政执法建设工作的一系列指示要求，使大家深刻认识推进服务型行政执法建设的重要意义、指导思想、主要内容和工作要求，切实增强改进文物执法方式的责任感和紧迫感，自学创新文物执法机制，提升文物执法水平。二是加强政治理论学习。认真组织学习党的十八届四中全会精神、省委九届九次全会和市委十届十三次全会精神，深刻领会建设法治政府、推进依法行政的重大意义，并把依法行政自觉落实到文物执法的实际工作中，为文物事业发展营造良好的法治环境。三是强化文物执法业务学习培训。坚持每周安排半天时间，在执法人员自学的基础上，针对文物行政执法的特点，采取以老带新、以强带弱的形式，对文物执法有关法律法规进行讲解和研讨，对证据的收集方式方法进行传授，达到共同学习、共同提高。年底以前安排一次文物执法人员集中培训活动，主要组织开展文物法律法规和共用法律法规的学习培训；积极选派执法人员参加上级文物部门和市法制部门组织的培训和考试，不断提高执法人员的业务素质。

（三）积极开展文物法律法规宣传教育，提高群众保护文物的意识。针对洛阳文物工作实际，大力开展文物法律法规知识宣传教育，让广大群众及时了解文物保护工作的重要性，尽量减少或避免在生产生活中发生文物违法行为。各单位要坚持利用“5·18”国际博物馆日、“11·19”《文物保护法》宣传日、“12·4”全国法制宣传日等时机，通过电视、广播、报纸、网络等媒体，或印制图文并茂的宣传手册、宣传版面摆放到群众集中的广场等区域，宣传党的文物工作方针、政策和文物法律知识，努力增强广大群众爱护文物、保护文物的意识。市文物监察大队要组织行政执法人员坚持利用不同的时机，深入到不同的施工现场，针对不同的建设单位和施工人员，积极开展文物法律知识宣传教育，使他们严格遵守有关规定，自觉地承担起文物保护的责任和义务。

（四）深入推进文明执法，倡导理性执法、平和执法。

要进一步强化文明执法意识，认真落实文物行政执法人员持证上岗和资格管理制度。文物行政执法人员要心系群众、服务人民,尊重和保障人权,防止侵害执法对象的人身权利和人格尊严,不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据。文物行政执法人员开展行政执法工作,要按照规定向行政相对人出示证件、表明身份,说明执法行为的法律依据和工作目的,做到举止得当、语言文明;遇到紧急事件和对方的过激言行,要态度平和、理性处理，避免因工作方式不当侵害当事人的合法权益，造成社会不良影响。

（五）认真梳理文物行政处罚依据，推行权力清单和责任清单制度。根据中央、省市关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的工作部署，市文物监察大队要严格按照文物法律法规，对文物行政处罚依据进行梳理，报市编办审核后，在局网站向社会公布，接受社会监督。在以后执法过程中，要严格按照权力清单实施，同时把处罚与教育、管理与服务、处置与疏导有效结合起来，增强文物行政处罚的合法性、合理性和说服力，做到法律效果与社会效果的统一。

（六）坚持依法行政，全面推进文物保护的各项工作。一是全力推进大遗址保护展示工作。重点推进九洲池、应天门、天津桥遗址保护工程建设，使隋唐城遗址公园建设再出亮点。二是以二里头夏都博物馆建设为龙头，以各专业博物馆和民办博物馆为载体，打造博物馆之都，使之成为展示古都洛阳灿烂文明的重要窗口。三是做好丝绸之路和大运河申遗后续工作，积极融入丝绸之路经济带建设。四是主动配合老城历史街区、辛店影视城等重大文化产业园区建设，服务好招商引资大局。五是做好十三五规划的编制工作，把文物事业放到全市经济社会发展的大局中去谋划，为中原经济区文化示范区建设和洛阳名副其实的副中心城市建设做出积极的贡献。